por Horacio Barrancos Bellot
En esta ocasión he querido presentar algunas reflexiones teóricas necesarias a la hora de debatir una reforma a la descentralización, como las varias reformas que se están llevando a cabo en América Latina. El punto central de este artículo esta referido a cómo las entidades subnacionales descentralizadas inician, de forma natural, un segundo momento de la descentralización al organizarse entre sí para encontrar mejores y más eficientes soluciones territoriales coadyuvándose de formas diversas. Antes, a manera de introducción, deseo plantear cinco elementos básicos decarácter normativo que toda descentralización debe cumplir:
1. La cadena de mando en la toma de decisiones estratégicas y operativas, tanto en lo administrativo como en la producción de servicios y obras publicas no puede vulnerar el proceso de desconcentración del poder, de la gestión administrativa, operativa y de las finanzas públicas; por cuanto, no debe retenerse en el nivel central de gobierno tales decisiones, salvo en los casos que por tratarse de bienes públicos no locales y por principio de subsidiaridad deba ser el gobierno central el responsable de su ejecución, en concurrencia o no con los otros niveles de gobierno descentralizado.
2. El modelo de descentralización fiscal debe fortalecer la capacidad de gestión proveyendo a los diferentes niveles de gobierno los instrumentos necesarios para ejercer determinados grados de autonomía financiera.
3. Debe reducirse al mínimo las brechas que suelen crearse entre las competencias otorgadas/transferidas y las competencias que efectivamente se ejercen (competencias absorbidas).
4. Puesto que todo proceso de descentralización conlleva el traspaso de responsabilidades políticas, administrativas, de programación, operación, seguimiento, control, financieras, regulativas y legislativas -además de un complejo entramado de relaciones intergubernamentales- las administraciones públicas subnacionales deben estar dotas de las capacidades de gestión suficientes para responder a esas responsabilidades. De lo contrario, se crearían cuellos de botella, ineficiencias administrativas y fallos operativos, dando lugar a que el nivel central de gobierno sea quien, naturalmente, retome las funciones que reporten problemas en los niveles descentralizados.
5. Debe existir un sistema de balances y contrapesos. La descentralización debe ser un proceso político y administrativo equilibrado; esto significa que las nuevas potestades ejecutivas de los niveles de gobierno subnacionales deben ser fiscalizadas y reguladas por niveles subnacionales de control y fiscalización. En ese sentido es indispensable la existencia de algún modelo de órgano legislativo subnacional, así como es indispensable la existencia de medios de participación ciudadana en la formulación, ejecución, seguimiento y control de la gestión pública subnacional.
Ahora bien, suponiendo la existencia de las cinco capacidades antes señaladas, resulta natural que los niveles de gobierno local ensayen formas alternativas de organización territorial con sus vecinos. Sin desmerecer la posibilidad de que la misma práctica se repita en los mezo-gobiernos, el tamaño de un distrito municipal y las características de determinados bienes públicos locales hacen propicio el terreno para combinar esfuerzos y recursos locales dando inicio a un nuevo ciclo o momento de arreglos institucionales. Si descentralizar el gobierno hacia las regiones y los municipios es un primer momento, las diferentes formas de recomposición territorial local –o regional- representan un segundo momento, así como el fenómeno de la internacionalización de las regiones representa un tercer momento.
Este segundo momento es particularmente intenso porque supone diseñar un conjunto de nuevas reglas organizativas donde la corresponsabilidad, la eficiencia, la financiación, el tamaño, la forma de interrelación y los miembros de las nuevas organizaciones territoriales son palabras clave. Las entidades descentralizadas pueden, pues, recomponerse en al menos tres formas: fusionarse, asociarse o aglomerarse.
La fusión supone la reagrupación de dos o más territorios institucionales con igualdad jerárquica en uno nuevo. La característica esencial de esta modalidad consiste en que los entes fusionados pierden su total autonomía a favor de la entidad naciente del mismo rango. Esto significa reunir sobre un mismo territorio administrativo, financiero y político, a varios entes locales que asumen diversas funciones de un área determinada. Asociarse, en cambio, supone una formula de colaboración entre dos o más entidades territoriales –dotada de personalidad jurídica– para proveer uno o varios bienes públicos locales. Suelen presentarse dos formas de asociación o mancomunidad, la de asociación de objetivo único y la de objetivo múltiple. De esta manera las entidades mancomunadas renuncian una parte de su soberanía en la oferta y la gestión de los bienes y servicios públicos, para delegarla en la nueva institución.
La aglomeración, en cambio, es una forma de cooperación con vocación múltiple, a medio camino entre la asociación y la fusión, que intenta aprovechar los rendimientos de escala potenciales, de tal modo que se consigan contener los costos de producción. El nuevo ente creado proporciona, además, la oportunidad de resolver la congestión, adaptando la función de producción de los servicios públicos a su demanda global, sin que se adapten exclusivamente a la demanda de la colectividad administrativa que los produce, de tal suerte que permite internalizar los efectos externos. El resultado es una entidad que conjuga los conceptos de territorios institucionales y funcionales.
Las competencias de la nueva entidad –la aglomeración- tienen que ver con actuaciones en materia de desarrollo económico, ordenación del espacio comunitario, el equilibrio social de los ciudadanos en el territorio en el que se intersectan las entidades territoriales, y otras relativas a la planificación del uso del suelo urbano y/o rural. La autonomía administrativa en una aglomeración está relacionada a la creación de una entidad supraterritorial (supramunicipal, supracantonal, supraprovincial o supraregional) común en la que cada uno de los miembros tiene capacidad resolutiva. Se respeta la autonomía legislativa de cada entidad miembro y se la ejerce cuando deciden a quién corresponde esa tutela; es decir, cuando se decide si sobre una materia en particular y en un momento en particular rigen las normas de la aglomeración o de las entidades miembro. Una aglomeración supone una cualidad democrática importante; otorga a la población la posibilidad de participar vía referéndum. Por tanto, los ciudadanos tienen participación sobre las decisiones finales reduciendo así los naturales desincentivos al voto que se observan en el caso de la asociación. Esta forma de participar pone en igualdad de condiciones a todos los miembros de la aglomeración, lo cual activa sistemas de oposición cuando una entidad ejerce dominación sobre otras.
Las formas de cooperación intercomunal por aglomeraciones han sido abundantes en muchas experiencias europeas. En España, Francia, Alemania e Italia abundan casos de este tipo circunscritos a las metrópolis urbanas. Ejemplos similares también pueden referirse en Argentina (el gran Buenos Aires) o México (México D.F. y el Estado de México) sin ser éstos los únicos casos.
Finalmente, dos temas cruciales en estas formas de interacción territorial son la financiación y el tamaño o la jurisdicción territorial. Dejamos la financiación para después, con el interés de cerrar estas reflexiones con el foco puesto en la delimitación del territorio que se integra a la aglomeración. El tamaño óptimo dependerá de las tareas que se le atribuyan bajo un principio de fusión selectiva de bienes y servicios públicos. Pueden ensayarse dos aproximaciones: una basada en criterios de eficiencia económica y otra basada en la concurrencia o convergencia de objetivos, intereses o recursos.
El principio económico supone la tarea previa de identificar bienes públicos que pueden ser provistos localmente, pero cuya eficiencia mejora si los recursos económicos se suman para aprovechar economías de escala. Los modelos de aglomeración más actuales se basan en la teoría económica de las curvas envolventes de la función de costos, dejando en última instancia la decisión a las negociaciones e intereses políticos. La segunda aproximación, parte de poner en un mapa al menos tres elementos: tareas comunes, colaboración preexistente y condiciones geográficas para identificar el centro de referencia de la aglomeración.
Estas tres formas de recomposición territorial (fusión, asociación y aglomeración) tradicionalmente han enriquecido la gestión pública local brindando mejores instrumentos de gestión y participación ciudadana. Han aportado al desarrollo de las regiones y en muchos casos han dado forma institucional a las grandes metrópolis. Subyacentes a estos modelos, están principios económicos, pero fundamentalmente están cuestiones de tipo político, tradiciones y coincidencias culturales y geográficas. Crear una entidad territorial superior no es un trabajo sencillo, por tanto no debe dejárselo a la suerte de la iniciativa local o regional; por el contrario, sus mecanismos de creación, funcionamiento y terminación deben estar regulados y preconcebidos en el diseño grande de la descentralización. Supone un trabajo técnico especializado, pero por sobre todas las cosas, supone un verdadero compromiso nacional por la descentralización, de ahí que la tarea de inicio –el primer momento- pasa por los cinco puntos señalados en los primeros párrafos de este artículo.
Descentralizar no es sólo una cuestión política, pero tampoco únicamente económica. Es una cuestión multidisciplinaria, por ello no está demás echar mano del conocimiento científico existente, en un momento en el cuál varias de las naciones latinoamericanas están reformulando sus políticas de descentralización.
5. Debe existir un sistema de balances y contrapesos. La descentralización debe ser un proceso político y administrativo equilibrado; esto significa que las nuevas potestades ejecutivas de los niveles de gobierno subnacionales deben ser fiscalizadas y reguladas por niveles subnacionales de control y fiscalización. En ese sentido es indispensable la existencia de algún modelo de órgano legislativo subnacional, así como es indispensable la existencia de medios de participación ciudadana en la formulación, ejecución, seguimiento y control de la gestión pública subnacional.
Ahora bien, suponiendo la existencia de las cinco capacidades antes señaladas, resulta natural que los niveles de gobierno local ensayen formas alternativas de organización territorial con sus vecinos. Sin desmerecer la posibilidad de que la misma práctica se repita en los mezo-gobiernos, el tamaño de un distrito municipal y las características de determinados bienes públicos locales hacen propicio el terreno para combinar esfuerzos y recursos locales dando inicio a un nuevo ciclo o momento de arreglos institucionales. Si descentralizar el gobierno hacia las regiones y los municipios es un primer momento, las diferentes formas de recomposición territorial local –o regional- representan un segundo momento, así como el fenómeno de la internacionalización de las regiones representa un tercer momento.
Este segundo momento es particularmente intenso porque supone diseñar un conjunto de nuevas reglas organizativas donde la corresponsabilidad, la eficiencia, la financiación, el tamaño, la forma de interrelación y los miembros de las nuevas organizaciones territoriales son palabras clave. Las entidades descentralizadas pueden, pues, recomponerse en al menos tres formas: fusionarse, asociarse o aglomerarse.
La fusión supone la reagrupación de dos o más territorios institucionales con igualdad jerárquica en uno nuevo. La característica esencial de esta modalidad consiste en que los entes fusionados pierden su total autonomía a favor de la entidad naciente del mismo rango. Esto significa reunir sobre un mismo territorio administrativo, financiero y político, a varios entes locales que asumen diversas funciones de un área determinada. Asociarse, en cambio, supone una formula de colaboración entre dos o más entidades territoriales –dotada de personalidad jurídica– para proveer uno o varios bienes públicos locales. Suelen presentarse dos formas de asociación o mancomunidad, la de asociación de objetivo único y la de objetivo múltiple. De esta manera las entidades mancomunadas renuncian una parte de su soberanía en la oferta y la gestión de los bienes y servicios públicos, para delegarla en la nueva institución.
La aglomeración, en cambio, es una forma de cooperación con vocación múltiple, a medio camino entre la asociación y la fusión, que intenta aprovechar los rendimientos de escala potenciales, de tal modo que se consigan contener los costos de producción. El nuevo ente creado proporciona, además, la oportunidad de resolver la congestión, adaptando la función de producción de los servicios públicos a su demanda global, sin que se adapten exclusivamente a la demanda de la colectividad administrativa que los produce, de tal suerte que permite internalizar los efectos externos. El resultado es una entidad que conjuga los conceptos de territorios institucionales y funcionales.
Las competencias de la nueva entidad –la aglomeración- tienen que ver con actuaciones en materia de desarrollo económico, ordenación del espacio comunitario, el equilibrio social de los ciudadanos en el territorio en el que se intersectan las entidades territoriales, y otras relativas a la planificación del uso del suelo urbano y/o rural. La autonomía administrativa en una aglomeración está relacionada a la creación de una entidad supraterritorial (supramunicipal, supracantonal, supraprovincial o supraregional) común en la que cada uno de los miembros tiene capacidad resolutiva. Se respeta la autonomía legislativa de cada entidad miembro y se la ejerce cuando deciden a quién corresponde esa tutela; es decir, cuando se decide si sobre una materia en particular y en un momento en particular rigen las normas de la aglomeración o de las entidades miembro. Una aglomeración supone una cualidad democrática importante; otorga a la población la posibilidad de participar vía referéndum. Por tanto, los ciudadanos tienen participación sobre las decisiones finales reduciendo así los naturales desincentivos al voto que se observan en el caso de la asociación. Esta forma de participar pone en igualdad de condiciones a todos los miembros de la aglomeración, lo cual activa sistemas de oposición cuando una entidad ejerce dominación sobre otras.
Las formas de cooperación intercomunal por aglomeraciones han sido abundantes en muchas experiencias europeas. En España, Francia, Alemania e Italia abundan casos de este tipo circunscritos a las metrópolis urbanas. Ejemplos similares también pueden referirse en Argentina (el gran Buenos Aires) o México (México D.F. y el Estado de México) sin ser éstos los únicos casos.
Finalmente, dos temas cruciales en estas formas de interacción territorial son la financiación y el tamaño o la jurisdicción territorial. Dejamos la financiación para después, con el interés de cerrar estas reflexiones con el foco puesto en la delimitación del territorio que se integra a la aglomeración. El tamaño óptimo dependerá de las tareas que se le atribuyan bajo un principio de fusión selectiva de bienes y servicios públicos. Pueden ensayarse dos aproximaciones: una basada en criterios de eficiencia económica y otra basada en la concurrencia o convergencia de objetivos, intereses o recursos.
El principio económico supone la tarea previa de identificar bienes públicos que pueden ser provistos localmente, pero cuya eficiencia mejora si los recursos económicos se suman para aprovechar economías de escala. Los modelos de aglomeración más actuales se basan en la teoría económica de las curvas envolventes de la función de costos, dejando en última instancia la decisión a las negociaciones e intereses políticos. La segunda aproximación, parte de poner en un mapa al menos tres elementos: tareas comunes, colaboración preexistente y condiciones geográficas para identificar el centro de referencia de la aglomeración.
Estas tres formas de recomposición territorial (fusión, asociación y aglomeración) tradicionalmente han enriquecido la gestión pública local brindando mejores instrumentos de gestión y participación ciudadana. Han aportado al desarrollo de las regiones y en muchos casos han dado forma institucional a las grandes metrópolis. Subyacentes a estos modelos, están principios económicos, pero fundamentalmente están cuestiones de tipo político, tradiciones y coincidencias culturales y geográficas. Crear una entidad territorial superior no es un trabajo sencillo, por tanto no debe dejárselo a la suerte de la iniciativa local o regional; por el contrario, sus mecanismos de creación, funcionamiento y terminación deben estar regulados y preconcebidos en el diseño grande de la descentralización. Supone un trabajo técnico especializado, pero por sobre todas las cosas, supone un verdadero compromiso nacional por la descentralización, de ahí que la tarea de inicio –el primer momento- pasa por los cinco puntos señalados en los primeros párrafos de este artículo.
Descentralizar no es sólo una cuestión política, pero tampoco únicamente económica. Es una cuestión multidisciplinaria, por ello no está demás echar mano del conocimiento científico existente, en un momento en el cuál varias de las naciones latinoamericanas están reformulando sus políticas de descentralización.
1 comentario:
Seria interesante el hacer una comparacion de donde se encuentran paises como Bolivia en relacion a este analisis. Especialmente ahora donde se propone como niveles el central; el departamental, el indigena; el regional, provincial y el municipal. Es decir 4 niveles con varias divisiones.....
Un saludo querido Horacio
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